Một số góp ý cho việc sửa đổi Luật Lưu trữ

Với mong muốn đóng góp cho việc sửa đổi Luật Lưu trữ được hiệu quả và thiết thực, từ góc độ hiểu biết và nhận thức của cá nhân, PGS.TS Vũ Thị Phụng, nguyên Chủ tịch Hội đồng khoa học Khoa Lưu trữ học và Quản trị Văn phòng, Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Hà Nội, có một số góp ý cho việc sửa đổi Luật này (1).

Hiện nay, Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước (Cục VTLTNN) đang được giao trọng trách tham mưu cho Bộ Nội vụ để chuẩn bị các văn bản, hồ sơ cho việc đề nghị sửa đổi Luật Lưu trữ 2011.
Việc sửa đổi Luật Lưu trữ là cơ hội để điều chỉnh lại những gì Luật Lưu trữ hiện hành đang chưa thật phù hợp, tiếp tục tạo nền tảng pháp lý cho hoạt động của ngành Lưu trữ, của Cục VTLTNN và toàn hệ thống; đồng thời góp phần khẳng định vị thế của ngành, góp phần tác động, nâng cao nhận thức của toàn xã hội về lĩnh vực lưu trữ, nên cần huy động trí tuệ chung.
Với mong muốn đóng góp cho việc sửa đổi Luật Lưu trữ được hiệu quả và thiết thực, từ góc độ hiểu biết và nhận thức của cá nhân, tôi xin đề xuất một số vấn đề sau:
1. Về nhân sự, quy trình, phương pháp xây dựng Luật Lưu trữ sửa đổi
Về quy trình và yêu cầu chung, việc sửa đổi Luật Lưu trữ phải tuân thủ quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nên tôi chỉ xin góp thêm vài ý riêng:
  • Thứ nhất, về nhân sự, ngoài đội ngũ cán bộ cơ hữu của Cục VTLTNN được giao nhiệm vụ chuẩn bị văn bản, hồ sơ về sửa đổi Luật Lưu trữ 2011, Lãnh đạo Cục có thể mời thêm một vài người vào Ban tư vấn, để giúp Cục trưởng và giúp Tổ soạn thảo văn bản, hồ sơ đề nghị sửa đổi Luật Lưu trữ (từ đây xin gọi tắt là Tổ chuyên môn) trong quá trình thực hiện nhiệm vụ nói trên. Ban tư vấn có thể gồm 3-5 người (trong đó có người nguyên là cán bộ lãnh đạo/quản lý Cục, có người là nhà khoa học, có người có kinh nghiệm về biên soạn văn bản luật và đặc biệt là các thành viên đều là những người am hiểu tương đối sâu, rộng về lĩnh vực lưu trữ). Ban này chỉ có vai trò tư vấn cho Cục trưởng và Tổ chuyên môn (cho ý kiến về những vấn đề liên quan hoặc khi Cục trưởng, Tổ chuyên môn mời tham vấn, nhận xét các bản dự thảo…). Sở dĩ tôi đề xuất như vậy, vì đội ngũ cán bộ chuyên môn của Cục hiện nay, tuy hầu hết là những người được đào tạo đúng chuyên môn, có trách nhiệm và tâm huyết, nhưng có thể còn thiếu kinh nghiệm và hiểu biết thực tế, nhất là trong hoạt động xây dựng pháp luật, vì vậy, cần thêm Ban tư vấn để hỗ trợ khi cần (2).
  • Thứ hai, về quy trình (nội bộ), trước hoặc sau khi dự thảo các văn bản để đưa vào hồ sơ hoặc chuẩn bị trình cấp trên, Tổ chuyên môn nên tham vấn Ban tư vấn, vì nếu đợi đến khi soạn thảo xong dự thảo mới xin ý kiến thì đã muộn. Lúc đó nếu có ý kiến về việc cần thay đổi bố cục hoặc những quan điểm lớn thì rất khó điều chỉnh, vì đề cương đã được duyệt rồi.
  • Thứ ba, về phương pháp, việc sửa đổi Luật Lưu trữ cần được tiến hành trên cơ sở tư duy khoa học kết hợp với tư duy pháp lý. Điều này đòi hỏi những người có trách nhiệm và trực tiếp tham gia vào việc sửa đổi Luật Lưu trữ cần xem xét lại Luật một cách tổng thể, từ bố cục đến nội dung. Việc xem xét cần tiếp cận theo cả hai góc độ, gồm tiếp cận theo mục tiêu và tiếp cận về mặt nội dung. Tiếp cận mục tiêu, tức là cần xác định rõ: Luật Lưu trữ ban hành để làm gì? cần điều chỉnh những mối quan hệ nào liên quan đến tài liệu lưu trữ và hoạt động lưu trữ? tại sao? Việc tiếp cận mục tiêu rất quan trọng, giúp cho việc sửa đổi Luật đi đúng hướng và nội dung của Luật tập trung điều chỉnh đúng các vấn đề cơ bản và quan trọng. Sau khi tiếp cận mục tiêu, tổ chuyên môn cần đánh giá xem bố cục và nội dung của Luật Lưu trữ 2011 đã đáp ứng được mục tiêu đặt ra ở mức độ nào? cần điều chỉnh và bổ sung những vấn đề gì? Về bố cục, cần bổ sung hoặc chỉnh sửa gì về cấu trúc các chương, mục và điều, khoản? Tiếp đó, cần tiếp cận nội dung, xem các vấn đề đặt ra (hoặc các mối quan hệ cơ bản và quan trọng liên quan đến tài liệu lưu trữ và hoạt động lưu trữ) đã được quy định đầy đủ và phù hợp chưa? Trên cơ sở đó mới xác định bổ sung hoặc chỉnh sửa những quy định nào? chỉnh sửa như thế nào để đảm bảo tính đồng bộ và thống nhất trong toàn bộ luật và với các luật khác có liên quan.
    Nếu làm ngược lại, tức là chỉ căn cứ vào Luật đang có, giữ nguyên bố cục, rồi tìm ra những điểm, những chỗ cần điều chỉnh cho phù hợp với thực tế, sau đó đề nghị chỉnh sửa những chi tiết đó thì sẽ khó mang lại hiệu quả như mong muốn và không nâng tầm cho Luật Lưu trữ sửa đổi.
 
PGS.TS. Vũ Thị Phụng ý kiến tham luận tại tọa đàm: Chuyển đổi số trong lưu trữ: Không còn khoảng cách (tháng 11/2021)
 
2. Các vấn đề cần xác định rõ và rà soát trước khi đề xuất sửa đổi Luật
Từ góc độ khoa học, theo tôi, Cục VTLTNN nên yêu cầu / đề nghị Tổ chuyên môn suy nghĩ, thảo luận, xin ý kiến Ban tư vấn, các chuyên gia, các cơ quan liên quan và xác định rõ một số vấn đề cơ bản, để làm cơ sở, định hướng cho việc biên soạn các văn bản trình và chuẩn bị hồ sơ cho Bộ Nội vụ.
Với hiểu biết của mình, tôi xin chia sẻ một số vấn đề sau (đây là các công việc hoặc các bước cần làm trước khi Tổ chuyên môn hoàn thành hồ sơ trình Bộ Nội vụ):
2.1. Cần xác định rõ tính chất, đặc điểm và yêu cầu của một văn bản “Luật”
Việc xác định vấn đề này rất quan trọng vì nó giúp Tổ chuyên môn có định hướng và có cơ sở bảo vệ ý kiến trong các buổi thẩm định sau này.
Ở góc độ khoa học pháp lý, việc ban hành một văn bản Luật là nhằm hướng tới các mục đích, mục tiêu cụ thể và phải đảm bảo những yêu cầu cơ bản sau:
a/ Luật là văn bản được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và quan trọng, tương đối ổn định về một lĩnh vực nào đó (ở đây là lĩnh vực lưu trữ)
Muốn xác định các quan hệ xã hội cần điều chỉnh thì cần xác định đối tượng chính tạo ra các mối quan hệ đó là gì? Đối với Luật Lưu trữ, đối tượng chính là Tài liệu lưu trữ. Vì vậy, trước khi xác định các quan hệ xã hội liên quan, những người làm luật phải xác định rõ các vấn đề liên quan đến tài liệu lưu trữ, như:
  • Tài liệu lưu trữ là gì? Gồm những loại tài liệu gì (nếu phân loại theo chủ sở hữu thì có TLLT công, TLLT tư; nếu phân loại theo vật mang tin thì có TLLT dạng giấy, phim, ảnh, ghi âm, điện tử…)
  • Tài liệu lưu trữ được đánh giá, được quan tâm từ những góc độ nào, hoặc tài liệu lưu trữ có giá trị trên những phương diện nào (ví dụ: TLLT là nguồn thông tin quá khứ; TLLT là minh chứng, bằng chứng pháp lý; TLLT là di sản văn hóa; TLLT là tài sản đặc biệt của chủ sở hữu…)
  • Do tầm quan trọng của TLLT nên một quy luật tất yếu là con người, các quốc gia, các cơ quan sẽ quan tâm và tìm cách để lưu giữ, bảo quản lâu dài và khai thác, sử dụng những giá trị nhiều mặt của TLLT (gọi chung là hoạt động lưu trữ), và từ đó cũng có thể xuất hiện những hành vi mua bán, trao đổi, chiếm đoạt, xuyên tạc nội dung của TLLT để phục vụ cho các mục đích khác nhau
  • Vì thế, xoay quanh TLLT, đã xuất hiện những mối quan hệ đa dạng và phức tạp, cần có luật pháp của các quốc gia và luật pháp quốc tế để điều chỉnh. Vậy đó là những mối quan hệ nào? và trong đó những quan hệ nào là cơ bản, quan trọng và ổn định (tức là những quan hệ xã hội liên quan đến TLLT hiện không có nhiều quan điểm khác nhau, hoặc nhà nước có thể kiểm soát, bảo đảm được) sẽ được lựa chọn để điều chỉnh trong Luật Lưu trữ?
Theo tôi, để làm tốt vấn đề này, Tổ chuyên môn có thể trao đổi, thảo luận và vẽ được sơ đồ những mối quan hệ xoay quanh các loại TLLT, từ đó mới có thể xác định được các quan hệ nào là cơ bản, quan trọng và ổn định cần điều chỉnh.
          b/ Ngoài ra, việc sửa đổi Luật Lưu trữ cũng cần đáp ứng các yêu cầu quan trọng như:
  •   Thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước về các vấn đề liên quan đến TLLT, hoạt động lưu trữ
  • Ghi nhận sự cam kết và các biện pháp bảo đảm của nhà nước đối với những quy định đã ghi trong Luật (lưu ý là những vấn đề gì nhà nước chưa bảo đảm thực hiện được thì chưa nên quy định trong luật)
  • Cập nhật những tiến bộ và thành tựu mới của khoa học, công nghệ và tham khảo những kết quả tốt của lưu trữ các nước trên thế giới để vận dụng vào thực tế ở Việt Nam.
  • Xác định các chế tài phù hợp, cụ thể, có tính khả thi (để xử lý trường hợp nếu các đối tượng không thực hiện nghĩa vụ, trách nhiệm như quy định). Đây đang là điểm yếu nhất của Luật Lưu trữ 2011, cần được bổ sung.
2.2. Xác định những quan điểm, chính sách, biện pháp mà Nhà nước cần quy định và áp dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến TLLT
Sau khi xác định được các mối quan hệ cần điều chỉnh thì bước tiếp theo, Tổ chuyên môn cần trao đổi và trả lời câu hỏi: Những quan hệ xã hội liên quan đến TLLT cần được điều chỉnh như thế nào (qua việc quy định các chính sách và biện pháp của nhà nước) trong Luật Lưu trữ?
Ví dụ: các quan hệ xã hội liên quan đến TLLT công, TLLT tư gồm những quan hệ gì cần điều chỉnh và cần được điều chỉnh như thế nào để đúng với quy luật khách quan và đúng với quan điểm, đường lối, chính sách của Nhà nước?
2.3. Rà soát xem, những mối quan hệ đó đã được quy định, điều chỉnh trong Luật Lưu trữ 2011 như thế nào? Việc quy định như vậy đã phù hợp chưaNếu chưa thì tại sao? 
          Việc rà soát cần tiến hành theo từng mối quan hệ thì mới tổng hợp được các vấn đề đã hoặc chưa có quy định điều chỉnh, hoặc đã điều chỉnh nhưng chưa phù hợp, không nên rà soát theo từng chương, mục của Luật hiện tại.
2.4. Xác định Luật Lưu trữ sửa đổi cần bổ sung một số quy định để điều chỉnh thêm những quan hệ xã hội nào? Cần chỉnh sửa những quy định về quan hệ xã hội nào? Lược bỏ những quy định nào không còn phù hợp?
          Kết quả của bước này sẽ là một Bảng danh mục các vấn đề cần bổ sung, sửa đổi hoặc bãi bỏ (nhưng vẫn theo các mối quan hệ cơ bản liên quan đến TLLT)
2.5. Xác định các chính sách (của Nhà nước) cần quy định mới hoặc điều chỉnh, bố sung trong Luật Lưu trữ sửa đổi
 Bước này Tổ chuyên môn sẽ viết từng chính sách theo yêu cầu (hoặc theo mẫu) của hồ sơ đề nghị sửa đổi luật
2.6. Xây dựng Đề cương của Luật Lưu trữ sửa đổi
Sau khi thực hiện các bước trên, Tổ chuyên môn sẽ xây dựng đề cương và cấu trúc của Luật Lưu trữ (sửa đổi, bổ sung). Theo quan điểm cá nhân của tôi, bố cục hiện nay của Luật Lưu trữ năm 2011 còn nhiều điểm chưa phù hợp, vì bố cục này được xây dựng trên cơ sở dựa vào các hoạt động lưu trữ, chứ chưa cấu trúc theo mục tiêu điều chỉnh các mối quan hệ liên quan đến TLLT (như đã phân tích ở phần trên). Vì vậy, cấu trúc của Luật Lưu trữ là vấn đề đầu tiên cần sửa đổi (vấn đề này và một số nội dung cần chỉnh sửa, bổ sung, tôi xin phép chia sẻ kỹ hơn ở bài viết khác).
Hiện nay, có ý kiến cho rằng, giữ nguyên bố cục hiện tại của Luật Lưu trữ năm 2011, chỉ chỉnh sửa một số chi tiết về nội dung bên trong. Cá nhân tôi không đồng ý với cách làm như vậy. Việc ban hành Luật Lưu trữ năm 2011 là một thành tựu không thể phủ nhận của ngành lưu trữ. Nhưng sau hơn 10 năm, việc Quốc hội cho phép sửa đổi luật cũng là một cơ hội để chúng ta hoàn thiện luật, nên cần thực hiện nhiệm vụ này một cách nghiêm túc và cẩn trọng.
Bản góp ý này xuất phát từ mong muốn của cá nhân tôi đối với văn bản pháp luật quan trọng nhất của ngành Lưu trữ. Tôi cũng đã gửi ý kiến này đến Cục trưởng Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước. Những hiểu biết của tôi có thể chưa đầy đủ hoặc chưa sát thực tế, nên chỉ là ý kiến để Cục VTLTNN và Ban soạn thảo / biên tập Luật Lưu trữ sửa đổi tham khảo thêm và rất mong nhận được ý kiến trao đổi thêm từ bạn đọc nếu có điểm gì chưa phù hợp.  

----------------
1. Bài đã đăng trên Tạp chí Lưu trữ và Thời đại số 1/2022.
2. Vừa qua, Cục trưởng Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước  đã có Thư mời một số nhân sự tham gia Tổ Biên tập, gồm: đại diện của Hội Văn thư Lưu trữ Việt Nam; đại diện cơ sở đào tạo và một số cán bộ chuyên môn khác. 
 

Nguồn tin: PGS.TS Vũ Thị Phụng (Tạp chí Lưu trữ và Thời đại)